证券行政处罚中对违法行为“被发现”的认定标准
一、证券行政处罚中对违法行为“被发现”的规定
证券行政处罚对违法行为“被发现”的认定是证券行政处罚追责时效的“起点”，对违法行为“被发现”的规定也囊括在行政处罚追责时效的相关规定里，具体如下：
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”同时，根据《证券期货违法行为行政处罚办法》第六条第（四）项规定，中国证监会及其派出机构发现自然人、法人或者其他组织涉嫌违反证券期货法律、法规和规章，尚未超过二年行政处罚时效的，应当立案；涉及金融安全且有危害后果的，尚未超过五年行政处罚时效，且不存在依法不予行政处罚等情形的，应当立案。
《行政处罚法》第三十六条第一款及《证券期货违法行为行政处罚办法》第六条第（四）项均规定了证券行政处罚追责时效适用的基本构成要件，即：违反证券期货法律、法规和规章的一般行为如在两年内未被发现，即不再给予行政处罚；违反证券期货法律、法规和规章的行为如涉及金融安全且具有危害后果的，如在五年内未被发现的，则不再给予行政处罚。《行政处罚法》第三十六条第二款则规定了行政处罚追责时效的起算规则，对具有连续或继续状态的违法行为，其二年或五年内“被发现”需从行为终了之日起计算。
上述规定虽看似较为明确，但证券行政处罚中，行政相对人往往存在“立案调查”才是违法行为“被发现”的误区，其实不然。下文将从立法机关的解释、证券行政监管机构作出的行政处罚案例和司法机关在诉讼案件中的意见出发，分析证券行政处罚中如何认定证券违法行为“被发现”。
二、立法机关关于违法行为“被发现”的认定
根据《司法部关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》（司发函〔2004〕212号）及《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号）的认定：“《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为‘发现’；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”
根据全国人大法工委的回复，行政处罚中对违法行为可以是被任一行政机关、检察机关、司法机关、纪检监察机关等行使社会公权力的机关发现，也可以是基于当事人、第三人的举报被发现[1]。据此，证券违法行为的“被发现”并不仅限于被证券监督管理机构发现。上述任何一个公权力机关对违法行为只要启动调查、取证或立案程序，均可视为违法行为“被发现”。[2]
同时，违法行为“被发现”，不限于有权机关对该行为启动立案程序，有权机关对该行为进行调查也属于“违法行为被发现”。
另外，即使有权机关尚未对违法行为进行实际的调查，但因群众举报，该违法行为已经被有权机关知悉，即便群众举报后有权机关经过一段时间后再进行调查而确认存在违法行为，则群众举报的时间即违法行为“被发现”的时间。
三、证券监管机构对违法行为“被发现”的认定
四、司法机关对违法行为“被发现”的认定
2017年北京法院发布十大金融典型行政案件，在“陈某诉中国证券监督管理委员会市场禁入”一案中，北京市第一中级人民法院于2014年2月14日作出的（2013）一中行初字第3545号行政判决，是司法首次对信息披露违法行为的追责时效提出明确的判断标准。北京市第一中级人民法院在该案中认为，某股份有限公司自1999年至2004年为了掩盖上市公司的不良经营业绩连续实施的信息披露违法行为，追责时效应从其行为终了，即其公布2004年年报时开始起算。中国证监会的立案调查通知书（存根）能够证明2005年7月份针对某股份有限公司之信息披露违法行为展开立案调查，而且某股份有限公司董事局根据监管部门的要求进行自查并公布的《关于重大会计差错更正的说明》也可佐证，相关信息披露违法行为在2006年1月25日之前已被监管部门发现。至于信息披露违法行为之具体情节，行政机关需要通过调查程序予以进一步查明核实，不影响追责时效的计算，因此中国证监会对涉案违法行为进行查处并无超过追责时效之问题。
该案明确了发现连续违法行为的时点，不需要以行政执法机关掌握违法行为的具体情节为标准，而以行政执法机关掌握违法行为的初步线索即可。
另外，北京市高级人民法院于2020年在判决中再次明确，如果能够证明违法行为的线索已经进入到国家公权力机关的视野，即可认定违法行为已被发现，无需以查明具体违法事实或者对违法行为准确定性为前提。[6]
五、结语
在对证券行政处罚中违法行为“被发现”的认定标准进行了多层次的探讨之后，我们可以得出几个关键的结论。首先，违法行为的发现不仅仅局限于证券监督管理机构的立案调查，而是包括所有行使社会公权力的机关对违法行为的调查、取证或立案程序。其次，违法行为的发现时间点，对于连续或继续状态的违法行为，是从行为终了之日起计算，这一点对于违法行为的追责时效至关重要。再次，证券监管实践和司法实践也明确了，只要违法行为的线索已经进入国家公权力机关的视野，即可认定违法行为已被发现，而无需等待具体违法事实的查明。
综上所述，证券市场参与主体应当清晰认识到，违法行为一旦被任何有权机关发现，就可能触发行政处罚的追责时效。因此，市场参与主体必须严格遵守法律法规，不仅要在事后积极应对可能的行政处罚，更要在事前和事中做好合规工作，确保所有行为合法合规。这不仅是维护市场秩序、保护投资者权益的必要之举，也是企业长远发展和个人职业安全的重要保障。只有坚持合法合规的经营，才能在复杂多变的证券市场中稳健前行，避免因违法违规行为而遭受不必要的法律风险和经济损失。
