《上市公司募集资金监管规则(征求意见稿)》修订解析

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近年来,随着中国资本市场的快速发展,上市公司数量不断增加,募集资金规模也随之扩大。然而,这一过程中逐渐暴露出了一些问题,如募集资金使用不规范,存在滥用、挪用资金的现象;信息披露不充分,投资者难以获取准确信息,导致投资风险增加。这些问题不仅影响了资本市场的健康发展,也损害了投资者的合法权益。
在此背景下,证监会起草了《上市公司募集资金监管规则(征求意见稿)》(以下简称《募集资金规则》),拟对《上市公司监管指引第2号——上市公司募集资金管理和使用的监管要求》(以下简称《第2号指引》)进行修订,并向社会公开征求意见。


一、

征求意见稿主要修改方向

为适应新形势下严格募集资金监管的工作需要,征求意见稿修改方向为以下四点:
1.对实践中各方关注的焦点问题予以重点明确或规范,如募投项目变更的认定标准、募集资金现金管理的信息披露要求等。
2.建立与《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)、《证券发行上市保荐业务管理办法》《上市公司信息披露管理办法》等上位法的衔接,进一步促进上市公司规范管理使用募集资金和中介机构勤勉尽责。
3.总结提炼实践中成熟的经验做法,将交易所自律管理制度中运行较为成熟、受到市场认可的规则要求提升到证监会规范性文件层面,强化规范约束效力。
4.做好与独董制度改革和《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)修订衔接配套,根据最新要求进行了规则适应性调整完善。


二、

《募集资金规则》主要修订内容

本次修订将《第2号指引》名称修改为《上市公司募集资金监管规则》,在规范性文件内部体系中由监管指引层级提升至基础规则层级,引导市场各方更加重视规范使用募集资金。

本次修订主要为以下六个方面:

(一)强调募集资金使用应专款专用、专注主业
1. 对募集资金使用提出总体要求,强调应坚持专款专用,用于主营业务,并明确财务性投资的具体适用标准。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第七条

上市公司募集资金原则上应当用于主营业务。除金融类企业外,募集资金投资项目不得为持有交易性金融资产和可供出售的金融资产、借予他人、委托理财等财务性投资,不得直接或间接投资于以买卖有价证券为主要业务的公司。

科创板上市公司募集资金使用应符合国家产业政策和相关法律法规并应当投资于科技创新领域。

第二条

上市公司募集资金应当专款专用。上市公司使用募集资金应当符合国家产业政策和相关法律法规,践行可持续发展理念,履行社会责任,原则上应当用于主营业务,有利于增强公司竞争能力和创新能力。除金融类企业外,募集资金不得用于持有财务性投资,不得直接或者间接投资于以买卖有价证券为主要业务的公司。

科创板上市公司募集资金应当投资于科技创新领域,促进新质生产力发展

第一款所称财务性投资的理解和适用,参照《证券期货法律适用意见第18号——〈上市公司证券发行注册管理办法〉第九条、第十条、第十一条、第十三条、第四十条、第五十七条、第六十条有关规定的适用意见》有关规定执行。

2.明确超募资金应该用于在建项目及新项目、回购注销,但不得用于永久补充流动资金和偿还银行借款。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第十条

上市公司实际募集资金净额超过计划募集资金金额的部分(下称超募资金)可用于永久补充流动资金和归还银行借款,每十二个月内累计金额不得超过超募资金总额的百分之三十。

超募资金用于永久补充流动资金和归还银行借款的,应当经上市公司股东大会审议批准,并提供网络投票表决方式,独立董事、保荐机构应当发表明确同意意见并披露。上市公司应当承诺在补充流动资金后的十二个月内不进行高风险投资以及为他人提供财务资助并披露。

第十三条

上市公司应当根据公司的发展规划及实际生产经营需求,妥善安排实际募集资金净额超过计划募集资金金额部分(下称超募资金)的使用计划。超募资金应当用于在建项目及新项目、回购本公司股份并依法注销。使用超募资金应当由董事会依法作出决议,保荐机构发表明确意见,并提交股东会审议,上市公司应当及时、充分披露使用超募资金的必要性和合理性等相关信息。

上市公司使用超募资金投资在建项目及新项目的,应当充分披露相关项目的建设方案、投资必要性及合理性、投资周期及回报率。

上市公司使用超募资金进行现金管理或者临时补充流动资金的,应当在同一批次的募投项目整体结项前实施。

实践中,除永久补充流动资金或偿还银行贷款外,前期超募资金还可用于在建项目及新项目建设、对外收购(如301115、301408、301296等公司案例)以及股份回购等。值得注意的是,上市公司回购股份的目的不仅限于注销:帕瓦股份(688184)通过回购维护公司价值及股东权益;而近岸蛋白(688137)、锴威特(688693)、民爆光电(301362)等企业则将回购股份用于员工持股计划或股权激励。待监管正式稿出台后,公司需特别注意超募资金使用的合规边界。

(二)从严监管募集资金用途改变和使用进度缓慢
1. 明确募集资金用途改变的情形(即取消或者终止原募投项目而实施新项目或者永久补充流动资金,变更募投项目实施主体或实施方式等)以及不属于用途改变的情形(即实施主体在上市公司及全资子公司之间变更、实施地点变更),并强调擅自改变募集资金用途适用的罚则。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第六条

上市公司募集资金应当按照招股说明书或者其他公开发行募集文件所列用途使用。上市公司改变招股说明书或者其他公开发行募集文件所列资金用途的,必须经股东大会作出决议。

第七条

上市公司募集资金应当按照招股说明书或者其他公开发行募集文件所列用途使用,不得擅自改变用途

上市公司存在下列情形的,属于改变募集资金用途,应当由董事会依法作出决议,保荐机构发表明确意见,并提交股东会审议,上市公司应当及时披露相关信息:

取消或者终止原募集资金投资项目实施新项目或者永久补充流动资金

改变募集资金投资项目实施主体

改变募集资金投资项目实施方式

中国证监会认定为改变募集资金用途的其他情形

上市公司存在前款第(一)项规定情形的,保荐机构应当结合前期披露的募集资金相关文件,具体说明募集资金投资项目发生较大变化的主要原因及前期保荐意见的合理性。

上市公司依据本规则第十条、第十二条、第十三条使用募集资金,超过董事会或者股东会审议程序确定的额度、期限或者用途,情形严重的,视为擅自改变募集资金用途。

募集资金投资项目实施主体在上市公司及全资子公司之间进行变更,或者仅涉及变更募投项目实施地点的,不视为改变募集资金用途,由董事会作出决议,无需履行股东会审议程序,保荐机构应当对此发表明确意见,上市公司应当及时披露相关信息。

第二十一条,上市公司违反本规则规定,擅自改变募集资金用途的,中国证监会及其派出机构依照《证券法》第一百八十五条处罚。

注1:《证券法》第一百八十五条规定,发行人违反本法第十四条、第十五条的规定擅自改变公开发行证券所募集资金的用途的,责令改正,处以五十万元以上五百万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以十万元以上一百万元以下的罚款。

发行人的控股股东、实际控制人从事或者组织、指使从事前款违法行为的,给予警告,并处以五十万元以上五百万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处以十万元以上一百万元以下的罚款。

2. 强调控股股东、实际控制人及其他关联人不得占用募集资金,上市公司发现相关情形时应主动进行信息披露,防止变相改变募集资金用途。
新增《募集资金规则》第五条,上市公司的控股股东、实际控制人及其他关联人不得占用公司募集资金,不得利用公司募集资金投资项目获取不正当利益。
上市公司发现控股股东、实际控制人及其他关联人占用募集资金的,应当及时要求归还,并披露相关事项发生的原因、对公司的影响及清偿整改方案。
3. 明确募投项目延期实施的审议程序和披露义务。
新增《募集资金规则》第八条,明确了募集资金投资项目预计无法在原定期限内完成,上市公司拟延期继续实施的,应当及时经董事会审议通过,保荐机构应当对此发表明确意见。上市公司应当及时披露未按期完成的具体原因,说明募集资金目前的存放和在账情况、是否存在影响募集资金使用计划正常进行的情形、预计完成的时间及分期投资计划、保障延期后按期完成的措施等信息。这条规则的要求与目前市场主流做法一致。

(三)强化募集资金安全性
1. 规范现金管理行为,强调不得用于购买非保本型产品、从事高风险理财,并明确募集资金现金管理过程中出现风险类事项时的披露要求。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第八条

暂时闲置的募集资金可进行现金管理,其投资的产品须符合以下条件:

(一)结构性存款、大额存单等安全性高的保本型产品;

(二)流动性好,不得影响募集资金投资计划正常进行。投资产品不得质押,产品专用结算账户(如适用)不得存放非募集资金或用作其他用途,开立或注销产品专用结算账户的上市公司应当及时报证券交易所备案并公告

使用闲置募集资金投资产品的,应当经上市公司董事会审议通过,独立董事监事会保荐机构发表明确同意意见。上市公司应当在董事会会议后二个交易日内公告下列内容:

(一)本次募集资金的基本情况,包括募集时间、募集资金金额、募集资金净额及投资计划等;

(二)募集资金使用情况;

三)闲置募集资金投资产品的额度及期限,是否存在变相改变募集资金用途的行为和保证不影响募集资金项目正常进行的措施;

(四)投资产品的收益分配方式、投资范围及安全性;

(五)独立董事、监事会、保荐机构出具的意见。

第十条

上市公司可以对暂时闲置的募集资金进行现金管理,现金管理应当通过募集资金专项账户实施。募集资金投资的产品应当符合以下条件:

(一)属于结构性存款、大额存单等安全性高的产品,不得为非保本型

(二)流动性好,产品期限不得超过十二个月且不得影响募集资金投资计划正常进行。

投资产品不得质押,产品专用结算账户(如适用)不得存放非募集资金或者用作其他用途

上市公司使用暂时闲置的募集资金进行现金管理的,应当经董事会审议通过,保荐机构发表明确意见,上市公司应当及时披露相关信息,相关信息包括但不限于下列内容:

(一)本次募集资金的基本情况,包括募集时间、募集资金金额、募集资金净额及投资计划等;

(二)募集资金使用情况;

(三)闲置募集资金现金管理的额度及期限,是否存在变相改变募集资金用途的行为和保证不影响募集资金投资项目正常进行的措施;

(四)现金管理产品的收益分配方式、投资范围及安全性;

(五)保荐机构出具的意见。

第十一条

上市公司使用暂时闲置的募集资金进行现金管理,发生可能会损害上市公司和投资者利益情形的,应当及时披露相关进展情况和拟采取的应对措施。

除强调募集资金不得用于购买非保本型理财产品外,还新增了“投资产品期限不得超过十二个月”的规定,这一要求吸收了交易所自律管理制度的内容。前期已有相关监管案例,根据《关于对MTGX、郭某海、陈某明、朱某芬、郑某毅采取出具警示函措施的决定》(〔2024〕209号),该公司在使用闲置募集资金进行现金管理时,两笔合计7000万元的定期存单实际持有期为1年3个月。

2. 完善专户管理,强调开展现金管理、临时补充流动资金应通过专户实施。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第九条

暂时闲置的募集资金可暂时用于补充流动资金。暂时补充流动资金,仅限于与主营业务相关的生产经营使用,不得通过直接或间接安排用于新股配售申购或用于股票及其衍生品种可转换公司债券等的交易。闲置募集资金暂时用于补充流动资金的,应当经上市公司董事会审议通过,独立董事、监事会、保荐机构发表明确同意意见并披露。单次补充流动资金最长不得超过十二个月。

第十条第一款(见上文)

第十二条

上市公司可将暂时闲置的募集资金临时用于补充流动资金。临时补充流动资金,应当通过募集资金专项账户实施,并限于与主营业务相关的生产经营使用。

上市公司将暂时闲置的募集资金临时用于补充流动资金的,应当经董事会审议通过,保荐机构发表明确意见,上市公司应当及时披露相关信息。单次临时补充流动资金最长不得超过十二个月。

前期已有现金管理未通过专户实施的监管案例,根据浙江证监局出具《关于对KKGF及相关人员采取出具警示函措施的决定》,该公司的募集资金与自有资金混同购买理财产品。2021年11月16日,公司与浙江临安农村商业银行股份有限公司钱王支行签订《乐赢宝对公存款产品协议书》,使用募集资金通过普通账户购买活期存款,产品期限为36个月,随存随取。该账户此前已有自有资金购买理财产品,公司活期存款账户中募集资金与自有资金混同情况持续至2022年3月。

3. 便利保荐机构持续督导,强调上市公司应当及时提供或向银行申请提供相关必要资料,推动专户管理、三方监管制度落到实处。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第十二条

上市公司应当真实、准确、完整地披露募集资金的实际使用情况。董事会应当每半年度全面核查募集资金投资项目的进展情况,出具《公司募集资金存放与实际使用情况的专项报告》并披露。

年度审计时,上市公司应聘请会计师事务所对募集资金存放与使用情况出具鉴证报告。募集资金投资项目实际投资进度与投资计划存在差异的,上市公司应当解释具体原因。当期存在使用闲置募集资金投资产品情况的,上市公司应当披露本报告期的收益情况以及期末的投资份额、签约方、产品名称、期限等信息。

第十五条

上市公司应当真实、准确、完整地披露募集资金的实际使用情况。董事会应当每半年度全面核查募集资金投资项目的进展情况,编制《公司募集资金存放与实际使用情况的专项报告》并披露。相关专项报告应当包括募集资金的基本情况和本规则规定的存放、管理和使用情况。

募集资金投资项目实际投资进度与投资计划存在差异的,上市公司应当解释具体原因。

上市公司应当配合保荐机构的持续督导工作,及时提供或者向银行申请提供募集资金存放、管理和使用相关的必要资料。

(四)提升募集资金使用效率

1. 优化募集资金置换的规定,明确募集资金投资项目实施过程中,原则上应当以募集资金直接支付,以募集资金直接支付确有困难的,可以在以原自有资金支付后六个月内实施置换。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第十一条

上市公司以自筹资金预先投入募集资金投资项目的,可以在募集资金到账后六个月内,以募集资金置换自筹资金。置换事项应当经董事会审议通过,会计师事务所出具鉴证报告并由独立董事监事会、保荐机构发表明确同意意见并披露

第十四条

上市公司以原自有资金预先投入募集资金投资项目,募集资金到位后以募集资金置换原自有资金的,应当在募集资金转入专项账户后六个月内实施。

募集资金投资项目实施过程中,原则上应当以募集资金直接支付,以募集资金直接支付确有困难的,可以在以原自有资金支付后六个月内实施置换。

募集资金置换事项应当经上市公司董事会审议通过,保荐机构发表明确意见,上市公司应当及时披露相关信息。

本条规则为实践中上市公司使用自有资金支付募投项目所需资金后,再以募集资金进行等额置换的做法提供了明确的依据。同时,它也明确了在募集资金专户直接支付确有困难的情况下,可以实施这种置换操作。

常见的直接支付可能确有困难的费用包括以下几类:(1)人员薪酬及福利费用。根据《人民币银行结算账户管理办法》,企业日常薪酬发放通常通过基本存款账户办理。若募投项目涉及人员薪酬需通过募集资金专户支付,可能因账户功能限制导致操作障碍。(2)社保、公积金及税费。根据国家税务局、社会保险管理机构、住房公积金管理机构及税金征收机关的要求,公司每月的住房公积金、社保费用的汇缴以及各项税费的缴纳,通常通过银行托收的方式进行。如果通过募集资金专户托收,可能因账户绑定及用途限制导致操作困难。(3)境外采购费用:因涉及外汇管理审批、跨境支付流程复杂等因素,直接通过募集资金专户支付可能存在障碍。
除了上述费用外,实际操作时部分公司还审议了置换小额零星开支的议案,如通讯费、交通费、办公费、差旅费、水电费以及募投项目相关的设备、软件、工程等采购支出。此外,除了使用自有资金支付外,使用银行承兑汇票、信用证等支付方式进行支付的情况也普遍存在。

2. 明确募投项目出现市场环境重大变化等情形时的重新评估论证要求,引导公司密切关注募投项目进展,积极推进募投项目建设。
《第2号指引》
《募集资金规则》
第二条
上市公司董事会应当对募集资金投资项目的可行性进行充分论证,确信投资项目具有较好的市场前景和盈利能力,有效防范投资风险,提高募集资金使用效益。
第九条
募集资金投资项目出现下列情形之一的,上市公司应当对该项目的可行性、预计收益等重新进行论证,决定是否继续实施该项目:
(一)募集资金投资项目涉及的市场环境发生重大变化的;
(二)募集资金投资项目搁置时间超过一年的;
(三)超过募集资金投资计划的完成期限且募集资金投入金额未达到相关计划金额百分之五十的;
(四)募集资金投资项目出现其他异常情形的。
公司存在前款规定的情形的,应当及时披露。需要调整募集资金投资计划的,应当同时披露调整后的募集资金投资计划。涉及改变募集资金投资项目的,适用改变募集资金用途的相关审议程序。

这一条已经有相关监管案例。根据中国证券监督管理委员会宁波监管局(以下简称“宁波证监局”)出具的《关于对XLJT予以监管关注的函》(甬证监函〔2024〕174号),宁波证监局认为XLJT未对部分募投项目可行性进行重新论证。截至2022年3月31日,公司“汽车轻量化吹塑系列产品升级扩产项目”和“研发技术中心建设项目”的投入进度分别为10.79%和20.56%,募集资金投入金额未达到相关计划金额的50%,但公司未能依规对上述两个募投项目的可行性、预计收益等重新进行论证。

(五)督促中介机构履职尽责
1. 针对募集资金投资项目发生较大变化的情况,保荐机构应发表意见,说明原因及前期保荐意见的合理性。
新增《募集资金规则》第七条第三款,上市公司存在前款第(一)项规定情形的(即取消或者终止原募集资金投资项目,实施新项目或者永久补充流动资金),保荐机构应当结合前期披露的募集资金相关文件,具体说明募集资金投资项目发生较大变化的主要原因及前期保荐意见的合理性。
2. 强化保荐机构持续督导责任,规定保荐机构应及时开展现场核查,发现募集资金存在异常情况的应及时、主动向监管机构报告。

《第2号指引》

《募集资金规则》

第十四条

保荐机构应当按照《证券发行上市保荐业务管理办法》的规定,对上市公司募集资金的管理和使用履行保荐职责,做好持续督导工作。保荐机构应当至少每半年度对上市公司募集资金的存放与使用情况进行一次现场核查。每个会计年度结束后,保荐机构应当对上市公司年度募集资金存放与使用情况出具专项核查报告并披露。

第十六条

保荐机构应当按照《证券发行上市保荐业务管理办法》的规定,对上市公司募集资金的存放、管理和使用进行持续督导。发现异常情况的应当及时向监管机构报告并及时开展现场核查

保荐机构应当至少每半年度对上市公司募集资金的存放、管理和使用情况进行一次现场核查,发现异常情况的应当及时向监管机构报告

每个会计年度结束后,保荐机构应当对上市公司年度募集资金存放、管理和使用情况出具专项核查报告并披露。

会计师事务所开展年度审计时,应当对上市公司募集资金存放、管理和使用情况出具鉴证报告。

3.明确与相关上位法有关法律责任的衔接机制,促进中介机构勤勉尽责。

涉及的规则条款为第十七条、第十九条至第二十二条。

(六)做好与独董制度改革和《公司法》修订的衔接调整
1. 因独立董事制度改革取消了对募集资金事项发表意见的要求,本次修订也删去了独立董事相关条款。
2. 适应《公司法》修订精神,将“股东大会”的表述调整为“股东会”。
3. 与《上市公司章程指引(修订草案征求意见稿)》不设监事会的修订精神保持一致,本次修订删去了监事会相关要求。
涉及的规则条款为第四条、第七条、第十条、第十二条、第十四条等。
此次修订旨在通过细化规则和强化问责机制,有效遏制资本市场中的资金滥用现象,进而推动资本市场的健康发展。正式稿落地后,上市公司及中介机构需尽快调整合规体系,避免触碰监管红线。