崇立解读 | 电子烟监管法规政策初探

前言

近年来，电子烟及相关衍生产品已经遍布国内市场，日常生活中很多场合都可以看得到电子烟的“身影”。电子烟是不是烟？电子烟有没有危害？未成年人可以买电子烟吗？电子烟如何进行监管？电子烟相关从业企业（个体经营者）如何做好合规？

带着这些疑问，笔者结合现行有效的《中华人民共和国烟草专卖法》（《烟草专卖法》）、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（《实施条例》）、即将于2022年5月1日起施行的《电子烟管理办法》及其他相关规范性文件等进行简要分析和解读。

一、电子烟监管法规政策概况

二、电子烟的法律属性和特征

三、电子烟从业企业合规要点

四、结语

一、电子烟监管法规政策概况[1]

（一）相关法律

我国现行有效的《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）是2015年最新修订的，该法属于我国烟草管理领域唯一的法律，从烟草的种植、收购、调拨，烟草制品的生产、销售和运输，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售，烟草制品进出口贸易及相关法律责任承担等方面分别进行了相应规范。目前，《烟草专卖法》法律条文尚未直接将电子烟纳入其中。

2020年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）将电子烟列入未成年人保护内容之中，但该法并未对电子烟进行定义。

（二）行政法规

我国现行有效的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《实施条例》）为2021年最新修订，主要目的是作为《烟草专卖法》的实施细则，对《烟草专卖法》规定的内容进行进一步细化明确，加强操作性和指导性。也正因如此，《烟草专卖法》来不及直接规范纳入法律条文中的相关监管事项，可以在《实施条例》中进行进一步补充和明确。

在2021年修订之前，《实施条例》自1997年7月3日发布以来，先后于2013年、2016年进行了两次修改，这两次修订旨在能够进一步加强《实施条例》在提高烟草制品质量、维护消费者合法权益、保证国家财政收入等方面发挥重要作用。

随着近年来电子烟等新型烟草制品的出现和迅速市场化、商品化，在我国市场监管领域出现了一系列诸如本文前言提到的新情况、新问题，正是在这个大背景下，2021年11月10日，国务院发布了新修订的《实施条例》，本次修订的《实施条例》于发布之日施行。本次修订仅新增一个条文，即在附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”，直接将电子烟及其他新型烟草制品纳入《实施条例》，并参照卷烟进行监管。虽然本次修订也没有直接对电子烟进行定义，但至少意味着我国电子烟监管进入到有专门法规可参照执行的新阶段，电子烟与传统烟草监管方式一致，无论是对于我国烟草监管部门还是电子烟行业从业者而言，都具有极其重要的意义。

（三）地方性法规

据笔者检索，截至2022年3月，我国目前17个主要城市已先后制定出台了各自关于控烟的相关法规，其中明确将电子烟纳入监管的城市为7个，占比约为41%。该等地方性法规大概情况如下：

由上表可见，我国制定出台有关控烟地方性法规的城市中，已经明确将电子烟纳入监管的占比不到一半，不过，《实施条例》2021年新修订后，全国范围内可以将电子烟及其他新型烟草制品参照卷烟按照现有烟草监管规定进行监管。

此外，关于电子烟的定义，除《深圳经济特区控制吸烟条例》对电子烟有较为笼统的定义外，其他地方性法规层面没有明确。

（四）控烟相关部门规章

据笔者检索，截至2022年3月，我国现行有效的关于控烟相关部门规章系国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局制定出台。该等部门规章大概情况如下：

可以看出，《通告》和《补充通告》出台的背景和目的主要是未成年人的保护，主要明确了不得向未成年人销售电子烟、电子烟不得网售，内容比较简短，对于电子烟本身的产品标准、安全以及电子烟生产、批发、销售等环节的行业监管并未涉及。

《电子烟管理办法》一共四十五个条文，该办法对电子烟定义、物理特征、电子烟的生产、批发、销售各监管环节等进行了较为全面的规定。鉴于《电子烟管理办法》系我国目前专门针对电子烟生产经营和监管单独制定出台的部门规章，笔者对该管理办法涉及的重点条文进行初步解读。

从《电子烟管理办法》相关条文可以看出，本次政策的出台，旨在通过一部专门的、详细具体的部门规章来规范整个电子烟及其他新型烟草制品的监管。

（五）其他相关部门规章

根据笔者检索，我国现行有效的可参照适用于电子烟及相关产品监管的其他部门规章主要有：1.规范烟草制品商标使用管理的《烟草制品商标使用管理规定》（1996年8月23日国家烟草专卖局发布，现行有效）；2.规范烟草制品邮寄管理的《关于恢复烟草及其制品邮寄业务的通知》（国家烟草专卖局、原邮电部1993年2月15日发布，现行有效）；3.规范烟草制品异地携带管理的《国家烟草专卖局关于调整异地携带卷烟管理有关事项的通知》（方面，根据国家烟草专卖局2013年11月26日修订，现行有效）。

二、电子烟的法律属性和特征

（一）法律属性

2021年修订后的《实施条例》明确了电子烟等新型烟草制品参照该条例中关于卷烟的有关规定执行，即电子烟等新型烟草制品参照卷烟进行监管。本次《电子烟管理办法》专门针对电子烟的监管制定出台，在条文中对电子烟作了明确定义，并明确了加热卷烟纳入卷烟管理，其他新型烟草制品纳入监管并按照《电子烟管理办法》规定执行。据此，笔者认为，从监管要求层面看，电子烟及新型烟草制品属于监管法规意义上的烟草制品。

（二）特征

《电子烟管理办法》通过概括式的表述明确了电子烟的物理产品范围，包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，同时也单独对雾化物进行了定义。

根据《电子烟管理办法》明确的电子烟的物理构造及构成部件定义，雾化物是电子烟烟弹的填充物质，雾化物本身不是单独的电子烟产品。

《电子烟管理办法》未明确加热卷烟的特征，根据《东方烟草报》2018年5月13日刊发的“走近加热不燃烧卷烟”一文[11]所述，加热不燃烧卷烟是新型烟草制品的一种，具有“加热烟丝或烟草提取物而非燃烧烟丝”的特点，吸食时需要有加热器具和“烟弹”，通过器具的特殊加热源对“烟弹”中的烟丝进行加热，从而挥发烟丝中的尼古丁及香味物质，产生烟气来满足吸烟者需求。从该文描述来看，加热卷烟符合《电子烟管理办法》明确的电子烟的物理构造及定义。

三、电子烟从业企业合规要点

2021年修订后的《实施条例》明确了电子烟等新型烟草制品参照卷烟进行监管，《电子烟管理办法》专门针对电子烟的监管制定出台，并明确了加热卷烟纳入卷烟管理，其他新型烟草制品纳入监管并按照《电子烟管理办法》规定执行。在此背景下，从事电子烟及新型烟草制品的生产（研发）、批发、销售等各个环节的企业及个体经营者，须确保其从事的电子烟产品业务符合监管要求，做到合法合规经营。

（一）处罚案例

根据笔者检索，2021年度，我国各地烟草专卖局陆续开出本地首张向未成年人销售电子烟行政处罚单，除该种处罚事由外，因其他事由涉及电子烟违法行政处罚案例较少。

根据检索，笔者发现，上表所列电子烟行政处罚的依据基本为《未成年人保护法》关于禁止向未成人销售烟草产品的规定，由此可见，尽管2021年修订后的《实施条例》已经将电子烟等新型烟草制品纳入烟草监管，但囿于法规中并未直接定义电子烟，执法实践中，对于电子烟的相关事实认定缺乏明确的监管法规依据，可能也正因如此，《实施条例》并未直接被执法部门作为行政处罚依据。但《电子烟管理办法》正式施行后，烟草监管执法部门对于电子烟等新型烟草制品的执法监管依据将更加全面、明确和具体，因此，笔者认为，我国电子烟等新型烟草制品的监管将更为全面和严格。

（二）合规要点

《电子烟管理办法》于2022年5月1日起施行后，电子烟等新型烟草制品从业者应按照该办法的合法合规要求开展相关业务经营，笔者结合《烟草专卖法》《实施条例》《电子烟管理办法》及其他相关部门规章等简要罗列电子烟等新型烟草制品从业合规要点如下：

四、结语

据咨询与情报公司Arizton研究分析，2020年-2025年，全球电子烟市场收入将超过600亿美元，每年约以15%的复合年增长率增长。目前，电子烟及相关衍生产品已经遍布国内市场，随着电子烟技术的进步和人们生活观念的改变，可以预估我国新型烟草的市场爆发力。与此同时，《实施条例》于2021年修订正式将电子烟纳入烟草监管范围，国家烟草专卖局于2022年3月11日专项出台了针对电子烟监管的《电子烟管理办法》，我国对于电子烟等新型烟草制品监管法规等逐渐全面，监管要求逐渐明确，监管已经越来越严格。

回到本文前言所提到的问题，从法规监管层面来看，我国已经将电子烟列为烟草产品并将严格按照烟草产品监管要求进行监管。如果电子烟烟弹使用烟丝或其他含有尼古丁等有害物质、成分进行填充，人体通过电子烟烟具对该种烟弹进行使用，这无疑是对人体健康有害的。也正是基于此，为了保护未成年人的身心健康，我国从2018年开始已经明确禁止向未成年人销售电子烟，本次《电子烟管理办法》从电子烟的定义、生产、批发、零售、进出口等多方面规定了对电子烟等新型烟草制品的监管，这也为我国电子烟相关从业企业（个体经营者）如何做好合规提供了较为明确的相关指引。《电子烟管理办法》将于2022年5月1日起施行，电子烟等新型烟草制品相关从业企业（个体经营者）有必要提前学习研究，并做好相应合规经营准备。

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脚注：

[1]本文仅对相关重点法律、法规、规章等进行简要罗列，并非全部完整罗列。

[2]《中华人民共和国未成年人保护法》“第五十九条学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。

任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。”

[3]《中华人民共和国未成年人保护法》“第一百二十三条相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款。”

[4]《中华人民共和国未成年人保护法》“第一百二十四条违反本法第五十九条第二款规定，在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒的，由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工责令改正，给予警告，可以并处五百元以下罚款；场所管理者未及时制止的，由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工给予警告，并处一万元以下罚款。”

[5]截至2022年3月30日，笔者通过网络检索尚未获取我国电子烟强制性国家标准信息。

[6]《烟草专卖法》“第十七条国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量级标准。卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”。”；《实施条例》“第二十七条在中国境内销售的卷烟、雪茄烟，应当在小包、条包上标注焦油含量级和“吸烟有害健康”的中文字样。”、“第四十三条　专供出口的卷烟、雪茄烟，应当在小包、条包上标注“专供出口”中文字样。”；《烟草制品商标使用管理规定》“第六条按照《专卖法》的规定，卷烟、雪茄烟必须在包装上标明卷烟国家标准中规定的内容和“吸烟有害健康”字样。”、“第七条　卷烟、雪茄烟应按卷烟国家标准规定的类型标注相应的类型。出口的卷烟、雪茄烟应在包装上标明“专供出口”的中文字样。”、“第八条除国家烟草专卖局另有规定的产品外，在国内销售的烟草制品，必须以中文标明其商标名称和生产企业名称。”

[7]截至2022年3月30日，笔者通过网络检索尚未获取我国电子烟交易管理平台信息。

[8]《烟草专卖法》“第十八条禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登烟草制品广告。”

[9]《烟草专卖法》“第三条国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”、“第二十七条国务院烟草专卖行政主管部门根据国务院规定，管理烟草行业的进出口贸易和对外经济技术合作。”

[10]《实施条例》“第四十三条　专供出口的卷烟、雪茄烟，应当在小包、条包上标注“专供出口”中文字样。”；《烟草制品商标使用管理规定》“第七条　卷烟、雪茄烟应按卷烟国家标准规定的类型标注相应的类型。出口的卷烟、雪茄烟应在包装上标明“专供出口”的中文字样。”

[11]该文作者单位为广东省潮州市烟草专卖局。

[12]（1）根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第五款规定，违反国家烟草专卖管理法律法规，未经烟草专卖行政主管部门许可，无烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证等许可证明，非法经营烟草专卖品，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定，以非法经营罪定罪处罚

（2）2019年11月13日，上海崇明法院公开开庭审理该院受理的首起涉电子烟犯罪案件，并当庭宣判。

该院判决被告人姜某甲、姜某乙构成非法经营罪，分别判处有期徒刑七个月、拘役四个月，缓刑并处罚金人民币一万元、五千元，扣押在案的各类电子烟三百七十四条，予以没收。宣判后，两名被告人当庭表示服判不上诉。

2018年起，被告人姜某甲在没有烟草专卖许可证的情况下，非法出售电子烟牟利。在此过程中，被告人姜某乙按照被告人姜某甲的要求，为其打包电子烟并寄送快递。2018年10月16日，公安机关在上海某小区和某轿车内，当场查获被告人用于销售的Marlboro、HEETS、Fiit等品牌烟弹共计374条。经估价，上述烟弹价值人民币64743.14元。

崇明法院经审理认为，被告人姜某甲、姜某乙违反国家烟草专卖管理法律法规，未经烟草专卖行政主管部门许可，非法经营烟草专卖品，扰乱市场秩序，情节严重，其行为均已构成非法经营罪，依法应予惩处。